|
Главная страница Общая информация о проекте |
|
|
|
История Рубрики: отечественная и всемирная история, археология, этнография |
|
|
|
Филология Рубрики: лингвистика и литературоведение |
|
|
|
Востоковедение Рубрики: Корея, Япония, Китай |
|
|
|
Политология |
|
|
|
Ссылки на другие научные студенческие материалы |
|
Костяев С. С. / Первый период формирования лоббистского законодательства США: 1913-1938гг.
Научные руководители: д. п. н., проф. Гомеров И. Н., |
Вернуться к списку работ
Данная работа открывает цикл статей, посвященных истории формирования законодательства о лоббизме в США. В литературе под лоббизмом обычно понимается «совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами – предпринимательскими союзами, корпорациями, профсоюзами, профессиональными ассоциациями и другими общественными организациями с целью добиться от этих органов благоприятных для себя решений» [1]. В свою очередь заинтересованные группы как основные субъекты лоббизма выполняют следующие функции в политической системе общества:
1) осуществление связи между властью и обществом,
2) активизация участия граждан в политике,
3) дополнение официального представительства граждан в органах власти (под официальным представительством понимается законодательная власть и выборный сегмент исполнительной);
причем в США 62% населения принадлежит к общественным организациям, активно принимают участие в их деятельности 40% [2]. Из этого видно, что группы интересов располагают большими людскими ресурсами, а соответственно оказывают большое влияние на политический процесс в США. Все это объясняет актуальность изучения такой темы как лоббизм с точки зрения политической теории.
В практическом же плане интерес к способам регулирования лоббизма в США и истории их формирования вызван тем, что, во-первых, США – единственная страна, имеющая столь разработанную систему лоббистского права, и во-вторых, в повестку дня российской политики Председателем Государственной Думы ФС РФ Г.А. Селезневым и рядом других деятелей внесен вопрос о необходимости принятия российского закона о лоббизме, который бы вывел его из сферы теневых отношений [3]. В связи с этим представляется необходимым детально изучить опыт США в сфере регулирования лоббизма, с тем, чтобы при выработке российского законодательства в соответствующей области не допустить тех ошибок, которые были сделаны конгрессменами в свое время.
В целом история формирования американского законодательства о лоббизме в отечественной научной литературе изучена недостаточно скрупулезно. Монографий, посвященных данной проблеме, нет. Это вызвано двумя обстоятельствами: 1) в советское время идеологические рамки не позволяли исследователям развернуться на этом поприще, к тому же тема была неактуальна: и речи быть не могло о том, что Верховный Совет СССР примет закон о таком «буржуазном» явлении как лоббизм; 2) по данным анкетирования, проведенного среди участников II Всероссийского конгресса политологов, только 2% исследователей свободно владеют хотя бы одним иностранным языком [4]. Единственным специалистом в данной области является д.полит.н., г.н.с. Института США и Канады РАН Н.Г. Зяблюк, который с 1976 по 2000 год опубликовал ряд монографий и статей, уделяющих определенной внимание истории формирования американского законодательства о лоббизме [5]. Однако через призму истории данная проблема не рассматривалась.
На основе вышеуказанных работ и консультаций с их автором, можно выделить следующие три этапа формирования и развития лоббистского законодательства США.
Первый этап (1913–1946) характеризуется попытками Конгресса США принять закон о лоббизме в ответ на факты коррупции в законодательной ветви власти, которые завершились успешно в 1946 году, когда был принят закон о регулировании лоббизма. Проявляется модель функционирования законодательного процесса в США: скандал – закон. Однако при проведении более детального анализа целесообразно первый этап разбить на два периода, друг от друга их отделяет рубеж 30-40-х годов. В рамках первого периода (1913–1938) были приняты три закона, отдельные статьи которых регулируют определенные сегменты лоббизма: ст. 12(i) Закона о холдинговых коммунальных компаниях 1935 года, ст. 807 Закона о морском торговом флоте 1936 года, Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года. На втором этапе в 1946 году был принят Закон о реорганизации Конгресса, третий раздел которого – Федеральный закон о регулировании лоббизма – представляет собой попытку поставить этот феномен в правовые рамки.
Второй этап (1954–1989) является наименее продуктивным. Снова Конгресс США рассматривает многочисленные билли и поправки, которые неизменно в рамках данного периода оканчивались ничем. Лишь в конце восьмидесятых годов появляется Закон о реформировании системы жилищного строительства и городского развития, ст. 112 и 407 регулируют лоббизм в отношении Федерального агентства по жилищному строительству и городскому развитию и Министерства сельского хозяйства соответственно. В том же 1989 году была принята Byrd Amendment, запрещающая использование средств федерального бюджета для лоббирования в интересах групп давления.
На третьем этапе (1993–1998), по мнению конгрессменов, была проведена реформа вышеуказанного законодательства, представлявшая собой попытку (как впоследствии будет показано не самую удачную) установить единую систему требований для всех видов прямого лоббизма. Речь идет о Законе о раскрытии лоббизма 1995 года и Акте о технических поправках 1998 года.
Цель данного цикла статей заключается в том, чтобы проследить эволюцию законодательства о лоббизме в США и выработать конкретные замечания и рекомендации к рассматриваемым в Государственной Думе законопроектам о лоббизме. Предметом же данной статьи является формирование и развитие лоббистского законодательства в США в первом периоде первого этапа, то есть в 1913–1938 годах.
Необходимость отдельного рассмотрения данного этапа обусловлена следующими задачами этой работы:
1) детальный анализ предыстории появления Закона о регулировании лоббизма 1946 года позволяет глубже понять процессы в политической системе США, побудившие Конгресс обратиться к этой проблеме, а соответственно – и аналогичные тенденции политического развития России, вследствие которых и наша законодательная власть в лице Государственной Думы ФС РФ занялась вопросом о регулировании лоббизма;
2) типологическое сходство стадий формирования лоббистского права США в 1913-1938 и России в 1990-е годы является очевидным. Оно заключается в том, что в обеих странах парламенты в указанные периоды предпринимали попытки выработать определенную систему правовых норм, регулирующих лоббизм, причем как в США, так и в России на данных стадиях эти усилия оказались тщетными в силу обстоятельств, речь о которых пойдет ниже. Таким образом, скрупулезный анализ опыта США в 1913–1938 годах позволит глубже понять специфику процесса формирования законодательства о лоббизме в России.
Источниковая база данной статьи представлена следующими актами: Первая поправка к Конституции США 1791 года, Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года, а также протоколы заседаний Конгресса США 1928, 1935 и 1989 годов. Первые два документа представляют собой нормативно-правовые акты, дающие представление о действиях Конгресса США в интересующей нас сфере. Протоколы заседаний Палаты представителей и Сената 1928 и 1935 годов являются ценным источником информации о ходе обсуждения интересующих нас биллей, о борьбе политических сил развернувшейся вокруг этого. Стенограмма выступления сенатора Берда от 19 апреля 1989 года содержит интересные свидетельства о практике лоббизма в Конгрессе в середине Х1Х века.
Итак, краеугольным камнем современной системы лоббистского права в США считается Первая поправка к Конституции 1791 года, которая гласит, что Конгресс не имеет права издавать законы, ограничивающие права народа обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Любопытно, что ее авторы не догадывались о той трактовке, какую получит эта поправка в последующее время. Тогда она рассматривалась как один из элементов Билля о правах, который обеспечивает свободу слова. Причем, в ходе обсуждения федеральной конституции семь штатов оговорили свое согласие на ее ратификацию лишь при условии, что она будет дополнена Биллем о правах [6]. С времен зарождения дискуссий о необходимости регулирования лоббизма, этот документ рассматривается как базовая посылка, легитимизирующая существование лоббистской деятельности. Дело в том, что по мысли американских политологов, лучшая петиция – это законопроект, проталкиваемый лоббистом, и согласно Первой поправке Конгресс не может ограничивать право лоббиста добиваться принятия / отклонения того или иного билля. Поэтому a priori все регулирование лоббизма до сих пор сводится к более или менее успешным попыткам вывести его из тени, поставить на суд общественности.
Впервые в современном понимании термин «лобби» появился при президенте Т. Джефферсоне (1801–1809) в 1808 году в протоколах Конгресса десятого созыва, тогда правительство пошло на встречу требованиям населения и бизнеса и отменило все прямые налоги, а также осуществляло политику, направленную на развитие банковского сектора в штатах, в противовес Национальному банку. А с середины Х1Х века он прочно вошел в американский политический лексикон [6].
При президенте М. Филлморе (1850–1853) нравы лоббистов, по свидетельству сенатора Берда, выглядели следующим образом: «Многие сенаторы, оставив свои семьи дома, снимали комнаты в специфических заведениях, окружавших Капитолий. Это была атмосфера, в которой процветал так называемый «социальный лоббизм». Клубы, бордели и игорные дома были заполнены лоббистами и членами Конгресса, которые вдали от дома могли найти хорошую выпивку, закуску и приятную компанию. Эти эксцессы предвоенного лоббизма [9] достигли своей вершины в начале 1850 годов, когда некий Самуэль Кольт в течение семи лет продвигал билль, который бы расширил его право на получение правительственной земли. Позднее, расследование Конгресса выявило, что представители С. Кольта делали подарки определенным конгрессменам < … >, а для колеблющихся организовывали шикарные развлечения». Далее Берд отмечает, что многие лоббисты под видом журналистов несмотря на Правила Конгресса и соответствующую клятву (personal pledge of honor) осуществляли свою деятельность в стенах Капитолия [10]. В связи с этим Конгресс в 1952 году предпринял первую попытку ввести лоббистов в определенные рамки, а именно вотировал резолюцию, по которой лицо, нанятое «в качестве агента с целью заниматься какой бы то ни было проблемой, находящейся на рассмотрении Конгресса» не допускалось на слушания [11]. Правда, совершенно не ясны критерии, по которым можно «агента» отличить от всех прочих.
Вторая попытка Конгресса заняться регулированием лоббизма относится к временам президента У. Гранта (1869–1877), а именно к 20 мая 1876 года. С подачи юридического комитета нижняя палата одобрила следующую резолюцию: «Все лица или корпорации, нанимающие советников или агентов с целью представить их интересы в связи с любым актом, в любое время рассматриваемым данной Палатой или любым ее комитетом, должны называть Клерку Палаты фамилию и указывать полномочия такового советника или агента; и никакое лицо, фамилия и полномочия которого не доложены таким образом, не может появляться в качестве советника или агента в каком бы то ни было комитете этой Палаты». Резолюция была вызвана тем, что при рассмотрении одного из законопроектов, заинтересованная в нем корпорация оказала сильное давление на членов этого комитета. Она прочертила абрис, по которому, в сущности, пошло все дальнейшее лоббистское законодательство – выведение лоббизма из тени. К сожалению, ее правоприменительную практику ни российским, ни американским политологам проследить не удалось. Важно отметить, что впервые выходит на сцену такой субъект лоббизма как корпорация, ставший впоследствии наиболее могущественным. Ведь в США полным ходом идет реконструкция Юга, начавшаяся после гражданской войны 1861–1865 годов, наблюдается бурный рост всех отраслей промышленности, бизнес набирает вес и, естественно, начинает лоббировать свои интересы в органах государственной власти, которая в свою очередь пытается регулировать этот процесс.
Начало правления 28-го президента – В. Вильсона (1913–1921) американскими политологами обычно принимается за точку отсчета процесса формирования законодательства о лоббизме, так как впервые речь зашла о необходимости регулировать лоббистскую деятельность на уровне федерального закона. В. Вильсон попал в точку со своим курсом на «новую демократию», который заключался в трех пунктах: индивидуализм, свобода личности и конкуренции. Так для поддержания свободы конкуренции, через месяц после инаугурации, в начале апреля 1913 года, подготовленный конгрессменом О. Андервудом и самим В. Вильсоном, Билль о тарифах был внесен на рассмотрение нижней палаты, через месяц он был утвержден и передан в Сенат, где и началась основная борьба, вызванная сопротивлением лоббистов. Президент объявил законопроект «партийным мероприятием» и выступил с осуждением действий лоббистов. Тогда, по инициативе президента, Конгресс провел первое серьезное расследование лоббизма. Объектом внимания стала Национальная Ассоциация Промышленников (НАП). Было установлено, что «бывший лоббист НАП полковник М. Мэлхолл создал собственный офис непосредственно в Капитолии, что он ежемесячно платил служителю Палаты представителей 50 долл. за доверительную информацию, что от членов палаты Д. Макдермотта и Дж. Дуайта получал упреждающие сведения о рассматривавшихся законопроектах, что, наконец, он воздействовал на назначение членов комитетов и подкомитетов Палаты представителей» [12].
По мнению американских политологов, основная ценность этого парламентского расследования в том, что было зафиксировано появление непрямого лоббизма, то есть таких его методов как пропагандистские акции в прессе и финансирование избирательных кампаний конгрессменов, что позволяло воздействовать на них как извне так и изнутри. Как реакция на расследование появилась масса биллей о лоббизме, но вследствие сопротивления фермерских, профсоюзных и иных заинтересованных групп эти законопроекты даже не рассматривались на пленарных заседаниях палат Конгресса.
Важно отметить, что это была эпоха становления могущественных трестов и корпораций, таких как группы Моргана, Вандербильта, Гарримана, Доджа и прочих. К 1914 году они производили 83% всей промышленной продукции США [13]. Очевидно, что влияние бизнеса на политику в США трудно переоценить. В 1901 году как реакция на злоупотребления крупного бизнеса появилось движение макрейкеров («разгребателей грязи»). Его лидеры Б. Флауер, Л. Стефенс, А. Тарбелл стремились выявить нечестные методы, которыми пользовались представители бизнеса при достижении своих целей. Л. Стефенс писал о коррупции на уровне штатов и муниципалитетов: «Позор Миннеаполиса», «Огайо: повесть о двух городах» и другие, А. Тарбелл поведал о «славном» пути фирмы Дж. Рокфеллера «Стандарт ойл», Ч. Конноли о борьбе медных корпораций в штате Монтана и так далее. Вскоре движение с местного уровня перешло на федеральный, так в 1906 году появилась серия статей Д. Филлипса «Предательство Сената», в которых обличались лидер республиканцев в Сенате Н. Олдрич (тесть Рокфеллера) и Ч. Дипью. Тогда с подачи Т. Рузвельта и появилось выражение «разгребатели грязи». Успехом пользовались статьи Т. Лоусона о финансовых операциях на Уолл-стрит под названием «Бешеные финансы»[14]. Именно движение макрейкеров подготовило почву для постановки в скором времени вопроса о парламентском расследовании лоббизма и его законодательном регулировании.
Снова проблема лоббизма попала в поле зрения американских законодателей лишь в 1927 году при президенте К. Кулидже (1923–1929), когда специальный комитет под председательством сенатора Т. Карэуэя провел второе крупное расследование лоббизма, которое было вызвано двумя обстоятельствами: 1) в тот период на комитет по налогам и сборам нижней палаты группами интересов было оказано беспрецедентное давление в пользу отмены налога на имущество; 2) имело место активное противодействие коммунальных компаний сенатскому расследованию их финансовых операций, в итоге они добились передачи дела в Федеральную торговую комиссию, в надежде, что там оно не будет доведено до своего логического конца; однако, расследование выявило многочисленные факты нарушений финансового законодательства, а также большие масштабы затрат этих фирм на кампании в прессе по проблемам, затрагивающим их интересы.
В итоге 21 февраля 1928 года Карэуэй внес на рассмотрение Сената билль S.1095, требующий регистрации лоббистов [15]. Речь этого сенатора от 21.02.1928. представляет собой замечательный образчик демагогии. Ее анализ позволяет понять, почему американские конгрессмены, кормящиеся с рук лоббистов, так любят говорить о регулировании вредоносной активности групп давления. Ответ прост – они добиваются популярности среди избирателей, ведь лоббизм не только среди россиян ассоциируется с коррупцией, а соответственно, конгрессмен, пытающийся «бороться» с ним – хороший человек. Так сенатор заявляет: «Мы собираемся остановить их (лоббистов – прим. С.К.) деятельность…» Между тем, в законопроекте, как будет показано ниже, речь идет только о регистрации, но не о запрещении их деятельности. По едкому замечанию Карэуэя, лоббисты – это люди, которые «совершенно не способны к серьезному законотворчеству в период нахождения в Конгрессе, но стоит им вылететь из Капитолия, как они становятся вредоносно активными на ниве продвижения законодательства». Сенатор проявляет большую заботу о состоянии кошельков своих избирателей, так об Американской ассоциации по защите прав пешеходов он говорит: «я не знаю ничего, чтобы она сделала для пешеходов кроме того, что избавляет их от определенной суммы денег…» Причем, к серьезным лоббистам он причисляет Американскую ассоциацию слабослышащих и Лигу налогоплательщиков [16], но, по странной забывчивости, не упоминает Национальную ассоциацию промышленников или скажем банкиров.
Итак, билль S.1095 заключал в себе следующие положения.
Ст.1 определяла, что лоббистом считается лицо, «вовлеченное, за плату, в попытки повлиять на законодательство, или предотвратить его принятие Конгрессом. < … > Лоббирование, как определено и понимается в этом акте, состоит из любых усилий, имеющих своей целью влияние на действия Конгресса по любому, рассматриваемому им вопросу, оно может осуществляться посредством распространения литературы, выступления в комитетах Конгресса, личного контакта (или стремления к нему) с членом либо Палаты представителей, либо Сената» [17].
Ст.2 указывает, что «любое лицо, перед началом своей лоббистской деятельности, должно зарегистрироваться у Клерка Палаты представителей и Секретаря Сената, представив этим чиновникам свое имя, адрес и информацию об индивиде, ассоциации или корпорации, которой он был нанят. < … > Ему следует указать: сферу законодательных интересов, а так же сколько, за что и от кого он получил за свои услуги, и сколько потратил на их осуществление». Через 6 дней после регистрации, аппарат Конгресса должен опубликовать эти сведения в Congressional Record, а так же – ежемесячные отчеты, требуемые ст.3 [18].
Ст.3 предписывает лоббисту ежемесячно направлять в аппарат Конгресса отчет, содержащий информацию о средствах, затраченных на лоббизм, о том кому, сколько и с какой целью было заплачено, а также список лиц с которыми лоббист вступал в контакт [19].
Ст.4 в качестве гарантии достоверности содержащихся в отчете сведений представляет такие специфические вещи как клятва (oath) лоббиста и официальный документ, подтверждающий факт его найма.
Ст.5 для нарушителей данного закона определяет наказание в виде штрафа от 100 до 1 тыс. долл. и тюремное заключение от 1 до 12 месяцев.
Ст.7 указывает, что лоббист должен осуществлять перерегистрацию с началом каждой сессии Конгресса.
В целом, по сравнению с законодательством, которое потом будет принято, этот билль предъявляет довольно суровые требования: 1) надо перерегистрироваться дважды в год, 2) следует направлять ежемесячные отчеты, 3. предусмотрено уголовное наказание, о котором позднее и речи быть не могло.
Во втором решающем чтении этот законопроект рассматривался Сенатом 2 марта 1928 года. Представляется целесообразным подробнее остановиться на ходе обсуждения этого билля с тем, чтобы глубже разобраться в проблематике правового регулирования лоббизма. Итак, сенатор Брюс от штата Мэриленд предложил поправку, по которой следует различать агентов организаций двух видов: «с одной стороны, тех, кто нанят специально для того, чтобы ходить сюда и наблюдать за законодательством, рассматриваемым Конгрессом США, и с другой - секретаря благотворительной ассоциации, который приходит сюда считанные разы, выполняя свои должностные обязанности, никак не связанные с лоббизмом. < ... > Я не думаю, - говорит сенатор Брюс, - что отсутствие такого различия является сильной стороной этого билля, хотя я могу ошибаться» [20].
Сенатор от штата Арканзас Робинсон на это справедливо возразил: «Подавляющее большинство лоббистов будут освобождены от всякой необходимости регистрироваться по положениям этого билля, если данная поправка будет утверждена. Сотни людей, приходящих сюда, являются оплачиваемыми представителями корпораций и индивидов, заинтересованных в законодательстве. Они не были специально наняты для лоббирования против законодательства». Сенатор Уолш от штата Массачусетс поддержал это мнение, указав, что закон о лоббизме его штата, основанный на вышеприведенном принципе, «функционирует чрезвычайно эффективно < … >, позволяя общественности быть в курсе того, кто за плату выступал в легислатуре за и против какого законодательства».
В итоге эта поправка сенатора Брюса была отвергнута. Тогда он предложил поправку к ст.5, заключавшуюся в замене союза «и» на «или», что означало серьезное смягчение наказания за нарушение положений S.1095, так как давало возможность избежать тюремного заключения, ограничившись штрафом. Но сенатор Карэуэй не стал противиться утверждению этой частной поправки, чтоб протащить билль в целом.
Далее в ходе дебатов один из противников законопроекта сенатор Кинг указал на его неустранимый изъян, а именно, что если лоббист будет воздействовать на конгрессмена вне пределов города Вашингтона, то ни при каких обстоятельствах его нельзя будет зарегистрировать, так как при наличии обоюдной заинтересованности выявить такое воздействие практически невозможно. Сенатор Карэуэй был вынужден признать этот факт [21]. Со своей стороны следует отметить, что это замечание Кинга с полным основанием можно отнести и к Вашингтону.
В конце обсуждения сенатор Брюс предложил не вотировать билль, а продолжить его обсуждение, но против этого выступили сенаторы – Боран, Куртис и Каузенс [22] и S.1095 был принят Сенатом во втором и третьем чтении, но застрял в Палате представителей и по окончании работы Конгресса 72-го созыва (1928–1929) был сдан в архив. Так закончилась вторая попытка Конгресса США заняться регулированием лоббизма. Однако труд не пропал даром, и этот билль послужил образцом для последующих законопроектов в данной сфере права, так как в нем были сделаны попытки дать определения таким базовым понятиям как «лоббист» и «лоббирование», определены сферы деятельности, подлежащие раскрытию и прочее.
Впоследствии вопрос о законодательном регулировании лоббизма поднимался уже в эпоху Ф. Рузвельта (1933–1945). Возмутительное по своей интенсивности сопротивление коммунальных компаний попыткам Конгресса принять закон, регулирующий их деятельность, побудило президента обратится к парламенту со специальным посланием. В ответ был создан специальный сенатский комитет во главе с Х. Блэком. Причем он для обеспечения своей деятельности он запросил такую сумму (150 тыс. долл.), что вызвал возмущение в нижней палате, так конгрессмен Блэнтон, вероятно из популистских соображений, заявил по этому поводу: «Я имею право, и это является моим долгом, зарегистрировать мое возражение против того, чтобы кто бы то ни было выкидывал на ветер 150 тыс. долл., причем очевидно – это мало того, что ничего не даст народу Соединенных Штатов, но и не откроет никаких фактов, кроме тех, что уже известны каждому члену этого Конгресса» [23]. Это еще раз показывает, что тема регулирования лоббизма была прежде всего полем для демагогических спекуляций конгрессменов, как для заседающих в различных специальных комитетах, так и для пекущихся о кармане рядовых налогоплательщиков. Кое-что, тем не менее, выплыло на поверхность: коммунальные фирмы 1) потратили около 4 млн. долл. на кампанию в прессе против рассматриваемого в Конгрессе билля, направленного на регулирование их деятельности, 2) оплатили массу телеграмм в Конгресс, использовав фамилии из телефонных книг [24].
После парламентского расследования появилось два законопроекта о лоббизме, один в Палате представителей – конгрессмена Г. Смита, другой в верхней палате – сенатора Х. Блэка. По содержанию они были довольно близки, поэтому подробно мы рассмотрим последний проект – S.2512. Под огнем критики Блэку сразу же пришлось пойти на уступки: из билля о регулировании лоббизма было выброшено слово лоббист [25]. В итоге он выглядел следующим образом.
Ст.1 предписывала лицу, собирающемуся воздействовать на законотворческий процесс в Конгрессе или решения Федерального правительства, зарегистрироваться в аппарате Конгресса, указав свое имя, адрес, нанимателя, а также сколько, от кого и за что оно получило [26].
Ст.2 обязывает индивида, собирающегося лоббировать Федеральные агентства, правительственных чиновников или сотрудников, регистрироваться в Федеральной торговой комиссии, указывая данные, обозначенные в ст.1.
По ст.3 вышеобозначенный индивид должен ежемесячно сдавать отчеты Федеральной торговой комиссии или аппарату Конгресса о том, сколько денег он получил и куда их потратил в отчетном месяце во время выполнения своей работы, кому, сколько и за что заплатил, а также - о том в каких журналах и газетах были опубликованы, заказанные им статьи.
Ст.4, как и в предыдущем билле, гарантией, содержащихся в отчете сведений, является клятва чиновнику, уполномоченному «администрировать клятвы».
Ст.5 определяет, что нарушителю данного акта полагается штраф до 5 тыс. долл. и/или тюремное заключение до одного года.
Ст.6 для клятвопреступника предусматривает срок лишения свободы до двух лет.
Ст.7 требует ежегодной перерегистрации от вышеуказанного лица.
В ходе обсуждения законопроекта во втором чтении 28 мая 1935 года сенатор Блэк сделал интересный комментарий к ст.3, объясняющий кому не следует делать ежемесячные отчеты: «Например, человек прибыл сюда из штата Огайо и оставался в течение трех дней < … >, получив 3 тыс. долл. за свои услуги; он был нанят для продвижения билля об авиапочте. Если бы он занимался этим в течение нескольких месяцев, то тогда ему следовало бы сделать месячный отчет, но в данном случае это не требуется…». Далее сенатор от штата Вайоминг, предложил сделать эти отчеты не ежемесячными, а полугодовыми. Блэк выдвинул компромиссный вариант – квартальный отчет, который и был утвержден в качестве официальной поправки [27].
В конце обсуждения в ответ на замечание сенатора Кинга Блэк дает еще один важный комментарий по S.2512: «Законопроект не требует регистрации от мэра, городского юриста или любого другого муниципального чиновника, в случае выступления в Конгрессе». Это, по сути, означает, что такой вид лоббирования как лоббизм, осуществляемый исполнительными органами власти (коим они несомненно занимаются в отношении друг друга, а также законодательной и даже судебной власти [28]), остался бы вне сферы действия этого билля, в случае его утверждения.
Итак, сильными сторонами S.2512, по сравнению с S.1095 является: 1) в случае его утверждения, он распространялся бы не только на лоббизм в отношении законодательной власти, но и исполнительной; 2) в сферу действия этого акта вводится не только прямой лоббизм, но и косвенный в виде пропагандистских кампаний в прессе; 3) увеличена максимальная планка штрафа до 5 тыс. долл. (что, впрочем, связано с инфляцией), а также максимум тюремного срока заключения для клятвопреступников до двух лет. Уступками Блэка, по сравнению с проектом Карэуэя, были: 1) превращение ежемесячного отчета лоббиста в квартальный, 2) увеличение интервала между перерегистрациями с 6 месяцев до года. В целом же S.2512 предвосхитил отдельные положения даже Закона о раскрытии лоббизма 1995 года, а в отдельных моментах пошел намного дальше.
Однако, кое-чего, все же удалось добиться, в 1935 году Конгресс одобрил Закон о холдинговых коммунальных компаниях, ст.12 (i) которого касалась их лоббистской деятельности, а именно: «Для каждого лица, нанятого или вступившего в соглашение с любой зарегистрированной холдинговой компанией либо любым ее филиалом, считается незаконным выступать по любому вопросу, задевающему любую зарегистрированную холдинговую компанию либо любой ее филиал, в Конгрессе или в любом его комитете или перед любым его членом, либо в Комиссии по ценным бумагам и бирже (ФКЦББ) или Федеральной энергетической комиссии (ФЭК), или перед любым членом, должностным лицом или служащим любой из названных Комиссий, если таковое лицо не представит ФКЦББ в такое время и с такими подробностями, какие эта комиссия надлежащим образом предпишет как соответствующие общественному интересу или необходимые для защиты инвесторов и потребителей, заявление о существе вопроса, в связи с которым это лицо вступило в соглашение, или нанято, включая сведения о содержании и статусе такого соглашения или найма, а также размере вознаграждения, прямо или косвенно полученного либо подлежащего получению таковым лицом в связи с вышеизложенным. Каждое такое лицо, вступившее в соглашение или нанятое с указанной целью, обязано в течение 10 дней в течение каждого календарного месяца в период действия такого соглашения или найма, представить ФКЦББ отчет о произведенных расходах и вознаграждении, полученном этим лицом в течение отчетного месяца в связи с таким соглашением или наймом» [29]. Единственным достоинством этого акта в интересующем нас аспекте является четкое определение сферы его правоприменения – Конгресс США, ФКЦББ и ФЭК, причем от членов до мелких служащих. В остальном это явный откат назад: во-первых, нет четкой фиксации того, какая информация должна предоставляться в этих ежемесячных отчетах, во-вторых, отсутствует пункт о перерегистрации, в-третьих, не установлена ответственность за нарушение этого акта.
В 1936 году Конгресс принял Закон о морском флоте, ст.807 которого содержала идентичные вышеприведенным требования к лоббисту, но уже в отношении Министерства транспорта; специфика этого документа в том, что регистрацию и отчеты производит не сам лоббист как в Законе о холдинговых коммунальных компаниях, а его клиент, то есть судоходная компания.
В 1938 году в ответ на опасность нацистской пропаганды, был принят закон о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act – FARA). По определению Верховного Суда США «это был новый тип законодательства, принятый в критический предвоенный период. Его общая цель была в идентификации агентов иностранных заказчиков, которые могли быть вовлечены в подрывные действия или осуществление иностранной пропаганды и в требовании к ним давать публичные отчеты о цели их найма» [30]. Следует детально проанализировать данный закон, поскольку он является первым специальным актом о лоббизме, хотя и посвященным лишь одному из его сегментов – лоббизму нерезидентов. В 22 разделе Свода законов США этот акт содержит статьи с 611 по 621.
Ст.611 определяет содержание основных терминов, используемых в законе. «Термин «лицо» включает индивида, партнерство, ассоциацию, корпорацию, организацию или любую другую комбинацию индивидов. Термин «иностранный заказчик» включает: 1) Правительство иностранного государства или партию; 2) Лицо, находящееся вне пределов США, кроме гражданина США, или лица, не являющегося индивидом, а организованного по законам США или Штатов; 3) Партнерство, ассоциация, корпорация, организация или другая комбинация лиц, созданных по законам иностранного государства или имеющих свою основную юрисдикцию на его территории» [31]. Термин «агент иностранного принципала означает: 1) любое лицо, которое действует как агент, представитель, сотрудник или служащий, или любое лицо, действующее в любом другом качестве по приказу, требованию, или под руководством или контролем иностранного принципала, или лица, чья деятельность прямо или косвенно контролируется, финансируется или субсидируется целиком или в большей части иностранным принципалом, а также этот термин означает лицо, которое прямо или посредством других лиц а) вовлечено в пределах США в политическую деятельность в интересах такого иностранного принципала, б) действует как советник по связям с общественностью, рекламный агент, сотрудник информационной службы или как политический консультант, в) запрашивает, собирает, оплачивает или распределяет взносы, ссуды, или другие ценности, г) представляет интересы такого иностранного принципала перед агентством или правительственным чиновником. Термин «агент иностранного принципала» не включает СМИ или ассоциации, учрежденные по законам США или Штатов или управляемые и/или находящиеся в собственности граждан США.
Ст.612 …каждое лицо, ставшее агентом иностранного принципала должно в течение 10 дней заполнить у Министра юстиции регистрационную форму, содержащую следующие данные:
1) имя регистранта, адрес принципала;
2) статус регистранта, для индивида – национальность, для партнерства – название, адрес, национальность каждого партнера и копию договора об учреждении партнерства, для ассоциации, корпорации, организации и любой другой комбинации индивидов – название, адрес и национальность каждого директора и служащего и каждого лица, исполняющего обязанности директора или служащего, а также достоверную и полную копию устава и свидетельства о регистрации корпорации и ее структуру собственности.
3) подробное разъяснение существа деятельности регистранта, полный список его сотрудников, и их должностных обязанностей, название и адрес каждого иностранного принципала, для которого регистрант работает, предполагает работать, или согласился работать, характер занятий и другой деятельности каждого такого иностранного принципала…
4) копии каждого письменного соглашения, а также сроки и условия каждого устного соглашения, включая все их модификации, или в случае отсутствия контракта, полное изложение всех обстоятельств, в связи с которыми регистрант стал агентом иностранного принципала; детальное изложение существа и методов реализации такого контракта, а также – существующей или планируемой деятельности, в которую вовлечен агент иностранного принципала, включая детальный отчет о политической активности агента.
5) сущность и размер взносов, доходов, денег или ценностей, которые регистрант получил в предыдущие 60 дней от каждого такого иностранного принципала, а также форму и время каждого такого платежа и лицо, его осуществившее.
6) подробный отчет о любой деятельности регистранта, которую он осуществляет, предполагает осуществлять или решил осуществлять для себя, или любого другого лица, не относящегося к иностранному принципалу, включая сведения о политической деятельности.
7) имя, род занятий, адрес, национальность – для индивида, любого лица, отличающегося от иностранного принципала, для которого регистрант действует, собирается действовать или согласился действовать под влиянием обстоятельств, как требует его регистрация в силу настоящего закона; степень, в которой каждое такое лицо управляется, контролируется, финансируется или субсидируется, целиком или частично, любым правительством иностранного государства или иностранной политической партией или любым другим иностранным принципалом; существо и размер взносов, дохода, денег или ценностей, полученных регистрантом в течение 60 предыдущих дней от каждого такого лица в связи с любой деятельностью, упомянутой в пункте 6.
8. детальный отчет о деньгах и ценностях, потраченных регистрантом в течение 60 предыдущих дней в связи с деятельностью, осуществляемой им в качестве агента иностранного принципала, либо для самого себя, либо для третьего лица в связи с любой активностью, относящейся к его превращению в агента такого принципала, и подробный отчет обо всех денежных взносах или других ценностях, сделанных им в течение предыдущих 60 дней в связи с выборами любого должностного лица, или предварительными выборами, партийным съездом или собранием, созванным для выбора кандидатов на любую политическую должность…
10) Министр юстиции в целях национальной безопасности и общественного интереса время от времени вправе требовать от агента иностранного принципала любую дополнительную информацию в соответствии с целями данного закона.
Каждый агент иностранного принципала в течение 30 дней по окончании каждого периода в 6 месяцев должен представить под присягой Министру юстиции дополнительные материалы по предписанной им форме. В течение 10 дней регистрант обязан известить Министра юстиции обо всех представленных в регистрационной форме изменениях. Министр юстиции вправе требовать дополнительную информацию в более короткие интервалы, чем это предусмотрено данным законом.
Регистрационные документы и дополнительная информация предоставляются под присягой. Министр юстиции вправе освободить любое лицо от регистрации и от необходимости предоставлять дополнительную информацию [32].
Ст.613 определяет, что от регистрации освобождаются: дипломатические и консульские работники, чиновники иностранного правительства, служащие посольств и консульств, частные и неполитические организации, религиозные и научные общества, организации важные с точки зрения национальной безопасности США, лица, уполномоченные реализовывать законы…[33].
Ст.614 каждое лицо, являющееся агентом иностранного принципала… должно не позднее 48 часов пропагандистской акции в любом ее виде представить Министру юстиции две копии оной. В любом информационном материале, распространяемом агентом иностранного принципала, должно быть указано, что данный материал распространяется агентом от лица иностранного принципала, а также то, что данное указание заверено Министерством юстиции. Библиотека Конгресса США имеет право запрашивать любые подобные материалы.
Только по предъявлении регистрации в Министерстве юстиции агент имеет право осуществлять взаимодействие с правительственными чиновниками или выступать в комитетах Конгресса США [34].
Ст.615 каждый агент иностранного принципала должен вести бухгалтерскую отчетность и другие записи, раскрывающие существо его деятельности. Эти материалы в любое время должны быть открыты для инспекций Министерства юстиции. Считаются незаконными попытки любого лица скрыть, повредить, уничтожить или фальсифицировать бухгалтерские книги и записи, требуемые положениями данного закона [35].
Ст.616 Министр юстиции должен хранить все материалы, поступающие от агента иностранного принципала в доступном для общественной проверки виде. Он также обязан предоставлять Государственному секретарю все регистрационные документы. Комитеты Конгресса США и Правительственные агентства вправе требовать всю имеющуюся у Министра юстиции информацию по этому закону [36].
Ст.617 иностранный принципал должен вменить своему агенту в обязанность выполнять все требования данного закона, в противном случае он подлежит судебному преследованию [37].
Ст.618 любое лицо, умышленно нарушившее любые положения данного закона должно нести ответственность в виде штрафа до 10 тыс. долл. и/или тюремному заключению сроком до 5 лет. Если Министр юстиции сочтет сведения, предоставленные агентом иностранного принципала, в регистрационной форме неполными, он обязан письменно уведомить регистранта в каком отношении, предоставленные им, сведения не соответствуют требованиям данного закона. Получив такое уведомление, агент иностранного принципала не имеет права действовать в таком качестве, не удовлетворив требований Министра юстиции.
Считается незаконным для любого агента иностранного принципала принимать участие в любом соглашении со своим принципалом, в котором его вознаграждение зависит от успеха осуществляемой им политической деятельности…[38].
Ст.621 Министр юстиции должен каждые полгода докладывать Конгрессу США о ходе реализации этого закона, включая заполнение регистрационных форм и природу, источники и содержание осуществляемой политической пропаганды [39].
Сильными сторонами FARA являются:
1) четкая и весьма подробная фиксация требований к информации, которая должна содержаться в регистрационной форме и полугодовом отчете,
2) распространение сферы действия закона на лоббизм как в отношении законодательной власти, так и исполнительной,
3) регулирование такого вида лоббизма как лоббизм самих правительственных учреждений, правда, иностранных,
4) включение в компетенцию не только прямого лоббизма, но и непрямого в виде кампаний в прессе и почтовой переписки,
5) возложение ответственности за исполнение не на аппарат Конгресса, который не обладает необходимым для выполнения этой функции штатом сотрудников, а на Министерство юстиции,
6) ужесточение наказания за нарушение положений этого закона: штраф до 10 тыс. долл. и/или лишение свободы на срок до 5 лет.
Концептуальным недостатком FARA является то, что он регулирует только один из сегментов лоббизма – иностранный лоббизм. К тому же все сильные его стороны были сведены на нет слабым администрированием: Министерство юстиции не рассматривало выполнение данного закона как свою первостепенную задачу, но это лежит за хронологическими рамками данной статьи.
Итак, в границах первого этапа формирования лоббистского законодательства США 1913–1946 гг. мы рассмотрели первый период 1913–1938 гг., в рамках которого Конгресс США предпринимал активные попытки поставить лоббирование в рамки закона. Появление лоббистской проблематики в повестке дня Конгресса было вызвано в первую очередь ростом стремления крупного бизнеса как наиболее влиятельного субъекта лоббизма воздействовать на процесс принятия политических решений на всех уровнях как законодательной, так и исполнительной ветви власти. Очевидно, что этот же фактор определяет причину того, почему и наша Государственная Дума ФС РФ обратилась к данной проблеме. Причем базовым ограничителем всех попыток запретить лоббизм как таковой было право петиций по Первой поправке 1791 года. Мы видим, что под воздействием тех же лоббистов билли и законы, регулирующие их деятельность, постепенно принимают все более ограниченный характер (см. таблицу). Если билль 1928 года распространяется на все виды внутреннего лоббизма, то в законах 1935– 1938 годов речь идет лишь об отдельных ведомствах или сегментах лоббирования. Ко всему этому, ежемесячные отчеты превращаются в полугодовые, необходимость перерегистрации вообще исчезает из поля зрения законодателей, а уголовная ответственность первоначально считавшаяся чем то само собой разумеющимся, посредством замены союза «и» на – «или» превращается в крайне гипотетическую, как позднее будет видно из правоприменительной практики.
А в конце следует отметить некоторое типологическое сходство этапов формирования лоббистского права США в 1913–1938 и России в 1990-е годы: оба законодательных органа предпринимали попытки выработать некий общий закон о лоббизме, но не преуспели в этом вследствие сопротивления групп давления, не заинтересованных в каком бы то ни было законодательном регулировании своей деятельности.
|
Таблица 1
|
* ЗХКК - закон о холдинговых коммунальных компаниях |
Вернуться к списку работ